اندازه دولت؛ مفهومی چند بعدی و نیازمند دقت بیشتر

در 24ام بهمن ماه سال گذشته یادداشتی را با هدف تبیین برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم نوشته و شش محور برنامه‌ی این سند را تشریح کردم. در این یادداشت به یکی از محورهای اصلی این برنامه یعنی "اصلاح ساختار و معماری کلان دولت" خواهم پرداخت. قبل از این که به محتوای اصلی این برنامه بپردازم، ضروری می‌دانم در خصوص برخی ابهاماتی که در خصوص اندازه دولت (مرتبط با موضوع این برنامه)، مطرح می‌شود، بپردازم که تا حد امکان ابهام‌زدایی در این خصوص صورت گیرد. برخی از کارشناسان برداشت‌های متفاوتی در این خصوص دارند. این کارشناسان اندازه دولت را صرفا با حذف و یا اضافه نمودن پست‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی و یا استخدام یا تعدیل نیروی انسانی مترادف دانسته و گاها اعلام نظرهایی را در این خصوص مطرح می‌کنند که با واقعیت همخوانی ندارد. البته قصد من هم این نیست که بگویم متغیرهای مذکور هیچ تاثیری در اندازه دولت ندارد بلکه می‌خواهم تاکید کنم، این نوع متغیرها که با هدف خدمت‌رسانی بهتر به مردم در برخی از دستگاه‌ها ممکن است صورت گیرد، آنقدر تاثیر ناچیزی دارد که مشغول شدن به این نوع متغیرها ما را از مولفه‌های اصلی که نقش بسیار تعیین‌کننده ای در اندازه دولت دارد، غافل کرده و به بیراهه هدایت می‌کند.

آمارها و گزارش­های بین‌­المللی در این خصوص چه می­گویند:

آمارها و گزارش­های بین‌­المللی، تحلیل­های متفاوتی از وضعیت اندازه دولت در ایران مطرح می‌­کنند. برای مثال صندوق بین المللی پول در سال 2015 بر اساس شاخص نسبت کل مخارج عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی، اندازه دولت ایران را نهمین اندازه دولت کوچک جهان مطرح می­کند. بنابراین از این منظر، اندازه دولت ایران بسیار کوچک ارزیابی شده است. این در حالی است که بنیاد هریتیج[i] شاخص اندازه دولت را بر اساس سه مولفه مخارج دولت[ii]، بار مالی[iii] و سلامت مالی[iv] اندازه­‌گیری می­کند و بر این اساس، میانگین اندازه دولت ایران در این مولفه‌­ها در گزارش آزادی اقتصادی سال 2017 بنیاد هریتیج و در میان 180 کشور، چهلمین اندازه دولت کوچک ارزیابی شده است بنابر این از منظر این گزارش اندازه دولت ایران نسبتا کوچک ارزیابی شده است. در کنار پایگاه اطلاعاتی مذکور، موسسه فریزر[v] شاخص اندازه دولت را در قالب چهار مولفه هزینه‌­های دولتی[vi]، پرداخت­‌های انتقالی و یارانه­‌ها[vii]، مالکیت و سرمایه­‌گذاری دولتی[viii] و بالاترین نرخ نهایی مالیات[ix] ارائه می­‌دهد و بر این اساس رتبه ایران در مولفه اندازه دولت با شاخص آزادی اقتصادی موسسه فریزر در سال 2017 در میان 159 کشور مورد بررسی و برابر با 127امین دولت کوچک جهان ارزیابی شده است. بنابراین از منظر این گزارش اندازه دولت ایران بزرگ ارزیابی شده است. از سوی دیگر بررسی وضعیت نیروی کار سال 1394 کشور نشان می دهد 16.6 درصد از 21.9 میلیون نفر شاغل آن سال، مربوط به کارکنان بخش عمومی بوده است. این در حالی است که میانگین درصد اشتغال دولت از کل اشتغال­‌های کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه[x] در سال 2015 برابر 18.1 درصد بوده است. بر این اساس، اندازه دولت ایران از منظر نیروی انسانی، اختلاف قابل‌­توجهی با میانگین کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه ندارد. چنانچه ملاحظه می­شود در چهار آمار مذکور در خصوص اندازه دولت، ایران دارای چهار وضعیت متفاوت بوده است. این امر بیانگر لزوم برخورداری از نگاه جامع و پرهیز از نگاه­‌های محدود یا تک­‌بعدی در اندازه دولت است. بنابراین نه تنها تمرکز بر تحلیل­‌های یک گزارش یا داده آماری برای فهم مسئله اندازه دولت کافی نخواهد بود، بلکه آمارها و تحلیل­‌های مولفه‌­های گوناگون اندازه دولت در یک گزارش نیز الزاما شبیه یکدیگر نیست. به عنوان مثال رتبه دو کشور ایران و عربستان در مولفه بار مالیاتی اندازه دولت گزارش آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج در سال 2017، به ترتیب 73 و 3 است  (رتبه بالاتر به معنی اخذ مالیات بیشتر و بزرگ­تر بودن این مولفه اندازه دولت است) در حالی که رتبه همین دو کشور بر اساس مولفه مخارج دولت، به ترتیب 9 و 129 ارزیابی شده است. به عنوان مثالی دیگر می‌­توان به مقایسه نمره ایران و فرانسه بر اساس دو مولفه اندازه دولت گزارش آزادی اقتصادی موسسه فریزر در سال 2017 اشاره کرد. نمره ایران و فرانسه در مولفه هزینه­‌های دولتی به ترتیب 6.16 و 2.86 بوده ­‌است (نمره بالاتر به معنای هزینه­‌های دولتی کمتر – بازه 0 تا 10) در حالی که نمره این دو کشور در همین سال در مولفه شرکت‌­های دولتی و سرمایه­‌گذاری به ترتیب 0.00 و 8 ارزیابی شده است (نمره بالاتر به معنای دخالت کمتر در شرکت‌­داری و سرمایه­‌گذاری دولتی بازه 0 تا 10). بنابراین در صورت نگاه محدود و تک‌­بعدی به مفهوم اندازه دولت ممکن است خطاهای قابل­‌توجهی به کشور تحمیل شود.

علاوه بر نکاتی که مطرح شد، یکی از شاخص‌­هایی که معمولا در محافل عمومی در خصوص اندازه دولت مطرح می­شود موضوع تعداد کارمندان دولت است که در این خصوص هم جدول زیر قابل تامل است.

جدول شماره 1: نسبت کل جمعیت به کارکنان بخش عمومی و درصد کارکنان دولت مرکزی از کل کارکنان

تصویر جدول

همانطور که در جدول شماره یک هم ملاحظه می­‌شود، وضعیت شاخص نسبت کل جمعیت به تعداد کارکنان بخش دولتی بسیار بهتر از کشورهای دیگر است. البته ناگفته نماند که در آمار مربوط به ایران آمار کارکنان شرکتی، شهرداری­ها و نیروهای مسلح لحاظ نشده است.

یکی دیگر از شاخص­هایی که برای مقایسه اندازه نیروی انسانی دولت در کشورهای مختلف استفاده می شود، شاخص "نسبت تعداد افراد شاغل در بخش دولتی به کل نیروی کار" است که در این شاخص هم آمار جدول شماره دو قابل تامل هست.

جدول شماره 2: نسبت تعداد افراد شاغل در بخش دولتی به کل نیروی کار

تصویر جدول

برنامه اصلاح ساختار و معماری کلان دولت دنبال چیست؟

واقعیت این است که بخش عمده مسائل موجود در نظام اداری و مدیریتی کشور، مربوط به عدم تعریف دقیق از بخش­های اصلی دخیل در اداره کشور (بخش دولتی، بخش خصوصی و سمن­‌ها) و روابط بین آن­ها است. شاید بتوان این مسأله را به عنوان علت‌­العلل مسائل نظام اداری و مدیریتی کشور مطرح کرد، چرا که نبود یا ضعف در تعریف دقیق بخش­های مذکور، یا زمینه عدم رغبت بخش­‌های غیردولتی برای ایفای نقش در اداره کشور را فراهم می­کند (با نگاه خوش­‌بینانه) و یا در صورت مشارکت و ایفای نقش، آن­قدر درگیر مسائل دست و پاگیر اداری از جنس بوروکراسی ناکارآمد می­شود که فلسفه وجودی خود را فراموش کرده و تبدیل به ساختاری شبه­‌دولتی می­شود که نتیجه­‌ای جز، اتلاف منابع، نارضایتی مردم، بهره‌­وری پایین، فساد اداری بالا، پاسخگویی ضعیف و ... ندارد .نمونه‌­های مختلفی از مصادیق ناشی از مسائل مورد بحث در حوزه­‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، خدمات اداری، بهداشت و درمان، اجتماعی و ... می­توان مطرح کرد که با هدف طولانی نشدن یادداشت از ذکر آنها صرف­‌نظر می­کنم. لذا به شدت نیازمند سندی هستیم که تعیین کند؛ دولت، بخش خصوصی، مدیریت محلی، سمن ها(سازمان مردم نهاد)، شهرداری­ها و ... هر کدام چه نقشی در توسعه و پیشرفت کشور دارند و دامنه فعالیت هر کدام تا کجاست. این سند علاوه بر این که بایستی مرزهای مشخصی را برای بازیگران اصلی مورد اشاره، تعیین نماید در عین حال روابط و تعامل آنها با یکدیگر را نیز بایستی مشخص نماید. این اقدام، اساسی‌­ترین و زیربنایی­‌ترین اقدامی است که می­‌تواند شروع اقدامات عملی و اجرایی در حکمرانی صحیح را رقم بزند.

هم‌راستا با این موضوع، شناسایی فعالیت­‌ها و وظایف خارج از ماموریت ذاتی دستگاه‌­های اجرایی و تشکیلات موازی و غیرضرور، انتقال امور حاکمیتی شرکت­های دولتی به دستگاه­‌های ذی­ربط، انتقال تصدی­‌های قابل واگذاری به استان­ها، شهرستان­ها، شهرداری­ها و نهادهای محلی و مدنی و در کنار این موضوع، اصلاح الگوی اداره دستگاه‌­های اجرایی مستقر در استان­ها و شهرستان­ها در قالب مجتمع‌­های اداری، از جمله اقدامات اصلاحی است که در قالب برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم در حال عملیاتی شدن است.

جمع‌­بندی

با عنایت به نکاتی که مطرح شد:

1-مقایسه اندازه دولت با نگاه عمومی و تک‌­بعدی، نه تنها صحیح نیست بلکه موجبات تحریف نظرات کارشناسی و تصمیم گیری‌های نادرستی می­شود که خود زمینه ناکارآمدی نظام اداری و به تبع آن اختلال در نظام اداره کشور و نارضایتی مردم از نحوه دریافت خدمات را موجب خواهد شد. لذا در مرحله اول نیازمند طراحی چهارچوب دقیق برای ارزیابی صحیح اندازه دولت با در نظر گرفتن نقش بازیگران اصلی پیشرفت و توسعه کشور (بخش دولتی، بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیر دولتی) هستیم.

2-بازطراحی ساختارهای سازمانی دستگاه‌­های اجرایی و کاهش واحدهای سازمانی به جای صِرف توجه به کاهش پست­‌های سازمان و نیروی انسانی دستگاه­‌ها همزمان با اجرای صحیح و دقیق ماده 30 قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین حذف، ادغام یا بازنگری اساسی در ساختار و اداره سازمان­ها و شرکت­های دولتی، از جمله باز طراحی ساختار فرهنگی کشور، باز طراحی ساختار انرژی در کشور و ...  در خصوص منطقی‌ ­نمودن اندازه دولت بسیار کارساز و در عین حال موثر خواهد بود.

3-تغییر رویکرد از توجه به ستاد دستگاه­‌های اجرایی به واحدهای عملیاتی و در نظر گرفتن بوروکراسی سطح خیابان در تخصیص مجوزهای مربوط به ساختار و جذب نیروی انسانی نیز در منطقی‌­نمودن اندازه دولت بسیار موثر خواهد بود.

شایان ذکر است که هر سه مورد در برنامه اصلاح نظام اداری مورد تاکید قرار گرفته و در حال عملیاتی شدن هستند.

علاءالدین رفیع زاده

معاون رئیس ­جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور

برای مطالعه بیشتر به منابع زیر مراجعه شود:

1. شهرآئینی، سید مجتبی، اندازه دولت: ضرورت استخراج نقشه حکمرانی کشور، فصلنامه تحول اداری، تابستان 1398، شماره 59
2. کاویانی، حسن، غفرانی، فهیمه، تحلیل و بررسی مسئله اندازه دولت در ایران، گزارش مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی، تیر ماه سال 1403
3. دادخواه، نگاه، بررسی تطبیقی خط­‌مشی­‌گذاری و اداره منابع انسانی دولت؛ آموزه‌­هایی از سایر کشورها، فصلنامه تخصصی تحول اداری، شماره 68، تابستان و پاییز 1402