رفیع زاده

واقعیت این است که واحدهای عملیاتی در دستگاه های اجرایی نقش اساسی در اجرای برنامه های تحول را برعهده دارند. مصداق بارز داستان معروف سیاستگذاران و افسران حوزه های عملیاتی و نقش، اهمیت و اثرگذاری هر کدام در قالب این اصطلاحِ بوروکرات های سطح خیابان قابل مطرح و بحث کردن است. با توجه به نو بودن مفهوم بوروکراسی سطح خیابان (حداقل در ادبیات نظری کشور ما) لازم است ابتدا در خصوص ادبیات نظری این مفهوم نکاتی را مطرح و سپس وارد بحث اصلی شوم.

برای معرفی بوروکراسی سطح خیابان لازم است ابتدا به مفهوم بوروکراسی اشاره اجمالی داشته باشیم. اغلب صاحب نظران، بوروکراسی را در قالب ساختار سازمانی تعریف می کنند که شکل دهنده سلسله مراتب دقیق سازمانی است. برخی نیز بوروکراسی را همان قوانین، فرآیندهای استاندارد، رویه ها و الزامات، تعداد فعالیت ها، تقسیم دقیق کار و مسئولیت، سلسله مراتب روشن و تعامل حرف های بین کارکنان می دانند. طبق نظریه بوروکراتیک ماکس وبر، چنین رویکردی در سازمان های بزرگ ضروری بوده و در این ساختارها تمام کارها توسط تعداد زیادی از کارکنان انجام می گیرد. در واقع اصطلاح بوروکراسی یکی از مفاهیم جنجالی و چالش برانگیز محافل آکادمیک مدیریت بوده است. این اصطلاح در قرن 18 مطرح شده و از لحاظ نظری همگام با پیدایش سازمان‌های بزرگ و رسمی مورد مطالعه قرار گرفته است. بوروکراسی از نظر اصطلاحی به معنای اداره نمودن از طریق دفاتر و قوانین و مقررات است. تمام این بحث ها بیان کننده بوروکراسی در نظام بوروکراتیک و سلسله مراتب اداری است که در درون یک سازمان مطرح می شود و اغلب تعیین کننده تعامل و روابط سطوح سازمانی است.

اما لیپسکی^{^[1]}در دهه 1980 نوعی از بوروکراسی را برای واحدهای عملیاتی و سطوح اجرایی مطرح کرد که علاوه بر برخورداری از این ویژگی ها (تعامل و ارتباط سلسله مراتبی)، تعامل و نقش مهمی در ارتباط با دریافت کنندگان خدمات دارند. لیپسکی بوروکراسی حاکم در این واحدها را که ارتباط مستقیم با خدمت گیرندگان دارد و خدمات در قالب آن ارائه میشود را بوروکراسی سطح خیابان^{^[2]} و کارکنان شاغل در این واحدها را که مسئول ارائه خدمات بوده و در ارتباط مستقیم با خدمت گیرندگان هستند را بوروکرات های سطح خیابان^{^[3]} مینامد. بوروکراسی حاکم و بوروکرات های شاغل در این سطوح تعیین کننده نحوه ارائه خدمات و فرایندهای موجود در آن بوده و نقش بسیار مهمی را در کسب رضایت خدمت گیرندگان دارند. مدارس، بانک ها، ارائه دهندگان خدمات بیمه ای، ارائه دهندگان مجوزهای کسب و کار، بیمارستان ها و ارائه دهندگان خدمات بهداشتی، ارائه دهندگان خدمات مسافرتی، شهرداری ها، کلانتری ها، پلیس راهنمایی و رانندگی، ارائه دهندگان خدمات قضایی و دادگاهها و به طور کلی تمام واحدهای ارائه دهندگان خدمات شهروندی از جمله واحدهایی هستند که بوروکراسی سطح خیابان تلقی شده و بوروکرات های شاغل در این گونه مشاغل نقش مهمی در رضایت مندی مردم از این گونه خدمات و حتی اعتماد عمومی دارند^{^[4]}. با عنایت به نکات مذکور مهم ترین ویژگی های بوروکرات های سطح خیابان عبارتند از:

1-بوروکرات های سطح خیابان سیاست گذاران نهایی^{^[5]} هستند- صاحب نظران از دو جهت بوروکرات های سطح خیابان را سیاست گذاران نهایی می نامند. از یک طرف بوروکرات های سطح خیابان نقش اساسی در اجرای سیاست های اتخاذ شده از سوی سیاست گذاران دارند. بنابراین تا زمانی که این بوروکرات ها نتوانند اجرا را به نحوی پیش ببرند که نتیجه اجرا، محقق کننده سیاست های اتخاذ شده باشد، نمیتوان گفت سیاست های اتخاذ شده اثر بخش بوده است. به عبارت دیگر بوروکرات های سطح خیابان در نهایت با اجرای خود، خروجی نهایی سیاست ها را تعیین می کنند. از طرف دیگر بوروکرات های سطح خیابان با تعیین رویه هایی که معمولا برای اجرای سیاست ها در نظر می گیرند به نوعی سیاست گذاری می کنند، چرا که با نهادینه شدن این رویه ها ارائه خدمات بر همین اساس استوار می شود، حتی در برخی موارد این رویه ها جایگزین مقررات هم می شوند.

2-بوروکرات های سطح خیابان دارای خودمختاری غیر قابل تقلیل^{^[6]} هستند- بوروکرات های سطح خیابان بر اساس اختیارات کلی که دارند تصمیم می گیرند، مدیران این سطوح نیز در نهایت بر اساس اطلاعات ارائه شده از سوی بوروکرات ها تصمیم گیری می کنند. برای مثال افسر پلیسی را در نظر بگیرید که بایستی اطلاعات مربوط به یک تصادف بین دو خودرو را برای تصمیم گیری به مدیر مافوق خود ارائه میدهد، در نهایت گزارش این افسر پلیس مبنای تصمیم گیری است. لذا اختیاری که به این افسر در این رابطه داده شده است قابل تقلیل نیست و نظر ایشان تعیین کننده است.

3-بوروکرات های سطح خیابان به عنوان نمایندگان رسمی دولت عمل می کنند- از منظر شهروندان، نقش بوروکرات هاي سطح خيابان به اندازه کارکردهاي دولت، وسيع است و تجربه امور جاري روزمره مستلزم اين است که با وزراي خياباني آموزش، حل اختلافات، خدمات بهداشتي (منظور همان بوروکرات هاي سطح خيابان است)، در تعامل باشند. از دیدگاه شهروندان هر یک از بوروکرات های سطح خیابان نمایندگان واقعی دولت هستند و عملکرد آنها را همان عملکرد دولت دولت تلقی می کنند. لذا انتظار دارند هر کدام آنها در مقابل شهروندان پاسخگو باشند در غیر این صورت تلقی عدم پاسخگویی را برای دولت در نظر می گیرند نه برای یک فرد از یک سازمان ارائه دهنده خدمت.

4-بوروکرات های سطح خیابان بر زندگی مردم اثرگذار هستند- در پياده سازي خط مشي، بوروکرات هاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي گيرند که بر فرصتهاي زندگي آنها اثر ميگذارد. در برخی مواقع تصمیم یک بوروکرات سطح خیابان مسیر زندگی یک فرد را تعیین میکند. برای مثال با قلمداد کردن افراد به عنوان يک گيرنده خدمات رفاهي، يک بزهکار نوجوان يا يک تحصيل کرده، بر روابط سايرين با آن فرد اثر گذاشته و همچنين بر خودارزيابي فرد تاثير دارند. همچنین شکل محيط کار بوروکرات هاي سطح خيابان به نحوي است که آنها مي بايست با واکنشهاي شخصي شهروندان به تصميماتشان، سر و کار داشته و با الزامات آنها، وفق يابند.

5-بوروکرات های سطح خیابان نقش تعیین کنندهای در اعتماد عمومی مردم به دولت و حاکمیت دارند- با در نظر گرفتن ویژگی مطرح شده در بند 3 ، بوروکراتهای سطح خیابان هم از جهت کیفیت ارائه خدمات و هم از جهت نحوه برخورد با خدمت گیرندگان، نقش اساسی در ارتقای اعتماد عمومی دارند.

6-بخش عمده بودجه جاری یک کشور در سطح بوروکراسی سطح خیابان هزینه میشود- بوروکراسي در سطح خيابان، به شدت بر نيروي کار متمرکز هستند، بنابراين هزينه دستمزد کارکنان اين نهادها به شدت بالا است و بخش اعظمي از آنچه توسط دولت در حوزههای آموزش، پلیس یا سایر خدمات اجتماعی، پرداخت می شود مستقیماً به پرداخت حقوق بوروکرات های سطح خیابان تعلق دارد. در حال حاضر در بسیاری از کشورها بیش از 90 درصد هزینه های پلیس، صرف پرداخت دستمزد می شود. نه تنها دستمزد بوروکرات های سطح خیابان، سهم عمدهایی از هزینه های خدمات دولتی را تشکیل می دهد، بلکه دامنه خدمات دولتی که بوروکرات های سطح خیابان را به کار می گیرند در گذر زمان افزایش یافته است.

در مجموع همانطور که بحث شد، ارائه دهندگان خدمات اداری و شهروندی یا همان بوروکرات های سطح خیابان، به منزله افرادی هستند که در پشت ویترین مغازه های مجلل، نقش تعیین کننده ایی در نحوه ارائه خدمات و تعیین کننده میزان رضایت مشتریان یا خدمت گیرندگان هستند. نقش این افراد تا آنجا مهم است که مردم یا شهروندان، آنها را به عنوان دولت می شناسند. به عبارت دیگر ارزیابی مردم از عملکرد آنها همان ارزیابی از عملکرد دولت تلقی می شود. برای مثال اگر مردم در حوزه خدمات شهری از قبیل؛ خدمات پلیس، خدمات بهداشتی و ... ، خدمات ارائه شده را همراه با فساد اداری دریافت نمایند، عملکرد کل دولت را زیر سوال می برند.. در خصوص تعارض در تعامل با شهروندان در این نوع از بوروکراسی، لیپسکی به نقش بی واسطه و شخصی بوروکرات های سطح خیابان اشاره کرده و تحلیل میکند که، بوروکرات های سطح خیابان بر مبنای مقاصد شخصی تصمیم گیری می کنند. به عبارت ديگر، در اجرای خط مشي، بوروکرات هاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي گيرند که بر فرصت هاي زندگي آنها اثر مي گذارد. با قلمداد کردن افراد به عنوان يک گيرنده خدمات رفاهي، يک بزهکار نوجوان يا يک تحصيل کرده، بر روابط سايرين با آن فرد اثر گذاشته و همچنين بر خودارزيابي فرد تاثير دارند. به طور خلاصه بايد گفت که، واقعيت کار بوروکرات هاي سطح خيابان اين است که از بوروکراتيک ايده آل– که عدم لحاظ نيات شخصي در تصميم گيري است- فاصله دارند.

با عنایت به نکات مذکور، مسائل موجود در بوروکراسی سطح خیابان و بوروکرات های شاغل در این سطح از جمله مسائل اساسی و شاید مسئله شماره یک در سطح خرد و عملیاتی است که بایستی مورد توجه قرار گیرد. در همین ارتباط ضروری است به موضوعات مهمی از قبیل؛ انتخاب افراد، به عنوان بوروکرات های سطح خیابان بر اساس مدلهای تناسب شغل با شاغل، آموزش دقیق و کاربردی، فرهنگسازی مناسب، ایجاد فرهنگ پاسخ خواهی در جامعه، آشنایی افراد با حقوق و تکالیف خود از مهم ترین اقدامات اثرگذار در این زمینه می باشد.

[1] Lipsky

[2] Street‐Level Bureaucracy

[3] Street level bureaucrats

[4] برای مطالعه بیشتر در خصوص موضوع بوروکراسی سطح خیابان به منابع زیر مراجعه شود:

Michael Lipsky, street-level bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services, Library of Congress Cataloging-in-Publication Data, 1980
Peter hupe and Michael hill, street-level bureaucracy and public accountability, Public Administration Vol. 85, No. 2, 2007 (279–299)
Jeffrey Manditch Prottas, the power of the street-level bureaucrat in public service bureaucracies, urban affairs quarterly, vol. 13 No. 3, March 1978
Steven Maynard Moody and Shannon Portillo, Street-Level Bureaucracy Theory, oxford handbooks online (www.oxfordhandbooks.com). (c) Oxford University Press, University College London; 14 May 2018

[5] Ultimate Policymaking

[6] Irreducible Autonomy