بحث و گفت و گوی عمومی در ارتباط با مسائل اداری و مدیریت دولتی (که یک موضوع تخصصی است) در دید و بازدیدهای تعطیلات نوروزی بسیار داغ است. حوزه علوم اداری و مدیریتی از جمله حوزه هایی است که تقریبا عموم مردم در این ارتباط اظهار نظر می کنند که عمدتا اظهار نظرهای عامیانه و غیر علمی بوده و نشآت گرفته از این دیدگاه است که نظام اداری و مدیریتی یک موضوع علمی نیست!! این که چرا عموم مردم در حوزه های تخصصی سایر علوم مثل؛ پزشکی، مهندسی و ... کمتر از حوزه علوم اداری بحث می کنند؟، موضوع این یادداشت نیست و شاید در فرصتی دیگر قابلیت بحث و بررسی داشته باشد. اما این بحث های عمومی، حقیر را بر آن داشت که مروری مجدد بر ادبیات علوم اداری و مدیریت دولتی داشته و پنج موضوع مهم در حوزه مدیریت دولتی که به گفته دنهارت «پنج موضوع زیربنایی و کلیدی مدیریت دولتی» است را برای علاقه مندان ارائه نمایم. لذا در ادامه ضمن اشاره کوتاه به پنج موضوع مذکور، فایل کامل کتاب « اداره امور عمومی» نوشته رابین و دیگران نیز در انتهای یادداشت برای علاقه مندان قرار داده شده است:

 1-جدایی سیاست و اداره: ویلسون در سال 1887 اشاره کرد که؛ بایستی سیاست از اداره تفکیک شود. اساس حرف ویلسون این بود که اجرای قانون از تدوین آن سخت تر است. لذا راه حلی را پیشنهاد کرد مبنی بر اینکه؛ موسسات دولتی باید شبیه موسسات بازرگانی عمل کنند و از اصول بخش خصوصی تبعیت نموده و همانند آنها، دنبال کارایی باشند. اما این پیشنهاد تا زمانی که اجرا تحت تاثیر دخالت های مخرب سیاست باشد قابلیت اجرا ندارد لذا باید سیاست را از اداره تفکیک کرد. حرف ویلسون این بود که اداره باید خارج از جو خاص سیاست باشد. با توجه به بحث ویلسون دو سوال مهم پیش می آید: 1- سوال تجربی: آیا سیاست از اداره جداست؟ فرانک گودنو در کتاب سیاست و اداره از این جدایی دفاع می کند. اما در نهایت بیان می کند که، این جدایی در تحلیل است و در عمل ممکن نیست(وایت و گیولیک نیز این دشواری را تایید کرده ند) چون کارگزاران(به علت تخصص) از راه اعمال سلیقه، اعمال نظر در تحقق سیاست، توصیه به سیاستگذاران، در تدوین سیاست دخالت می کنند و این خود دلیلی بود براینکه نظراتی در مورد مشارکت دیوانسالاری در خط مشی گذاری ارائه شود. به خاطر این دشواری، عملا تا زمان اپل بای این جدایی منتفی شد و اپل بای گفت که مدیریت دولتی، خط مشی گذاری است. 2- سوال هنجاری: چگونه پاسخگو بودن نهادهای اداری حفظ شود؟ مشارکت دیوانسالاران در خط مشی گذاری نیازمند اطمینان از این است که آیا این خط مشی ها در جهت منافع عامه هست یا نه؟ راهکار پاسخگو کردن کارگزاران چیست؟ ویلسون پاسخگویی سلسله مراتبی(دموکراتیک) را پیشنهاد کرد. البته در این زمینه مشکلاتی مطرح است که برای مرتفع کردن آنها، راهکارهایی از سوی نظریه پردازان مطرح شد از جمله؛ ایجاد نوعی احساس مسولیت ذهنی در کارگزاران، بررسی افکار شهروندان، دادرسی اداری، سیستمهای استیناف، دموکراسی قضایی( لاوی1969): تاثیر قوه مقننه و وضع قوانین اداری کامل، استفاده از تئوری سیستمها در ساختاردهی مجدد سازمانها با لحاظ کردن اخلاق در ساختار، دیوانسالاری نمایندگی، مشارکت عمومی در تصمیم گیری اداری. بررسی ها نشان می دهد که چارچوب های سیاسی تاثیر قابل توجهی بر توانایی برنامه ریزی مدیران عمومی و اداری دارد. از سوی دیگر، بین هدایت و رهبری سیاسی و پاسخگویی دمکراتیک رابطه قوی وجود دارد. جمع بندی های نتایج نشان می دهد که مقامات منتخب نقش غالب در مشروعیت بخشیدن به طرح های سیاست و تغییرات به جای تنظیم کار برای مدیران دولتی بازی می کنند. همچنین صلاحیت رعایت اصل بی طرفی به طور قابل توجهی با قابلیت برنامه ریزی و پاسخگویی دمکراتیک در ارتباط است. چراکه صلاحیت رعایت اصل بی طرفی، با تمرکز بر مهارت، بی طرفی و رعایت سلسله مراتب زمینه برنامه ریزی مناسب و پاسخگویی دمکراتیک را فراهم می نماید. به طور کلی بسیاری از مدیران بر این باورند که مدیران اجرایی و حرفه ای که از سیاست جدا هستند در انجام مسئولیت خود و اجرای سیاست ها موفق تر عمل می کنند.

2-بوروکراسی و دموکراسی: در واقع بحث بروکراسی (توجه به کارایی) و دموکراسی (پاسخگویی در مقابل شهروندان) یکی از بحث های اصلی در مدیریت دولتی است. برخی معتقد بودند که مهمترین مساله در دولت که کارایی است از راه نظام بوروکراتیک تحصیل می شود که البته برای جلوگیری از تبدیل شدن به یک حکومت اتوکراتیک( استبدادی) نیاز به پاسخگویی است که در یک جامعه دموکراتیک قابل پیگیری است. همانطور که بحث اداره و سیاست با کار ویلسون آغاز شد، تحلیل مفهوم بوروکراسی را ماکس وبر آغاز نمود. اهمیت اداره بوروکراتیک در تقویت اختیار قانونی در برابر اختیار سنتی کاریزماتیک توسط وبر طرح شد. در واقع بوروکراسی بالاترین میزان کارایی و عقلانیت را دارد. پیروی از بوروکراسی در اصول سلسله مراتب فایول، ویلابی، گیولیک(اصول سازمان سلسله مراتبی به عنوان ابزار حرکت انسان در فرایند تمدن سازی) و سایمون(محدودیت توانایی انسان باعث می شود که افراد به جمع و سازمان روی آورند که کاری عقلانی است) مشخص است. در واقع بوروکراسی با ویژگی های؛ 1- افراد آزادند مگر در برابر تعهدات رسمی غیر شخصی. 2- سلسله مراتب دقیق و روشن 3-تناسب پست ها با شایستگی/ تخصصی کردن کارها 4-کار متصدیان اداره از مالکیت ابزار اداری جداست 5-انجام وظایف تابع نظم دقیق است به دنبال افزایش کارایی است. اما انتقاداتی در این زمینه توسط نظریه پردازان مطرح است، برخی می گفتند که کارایی لزوما در بوروکراسی نیست و بعضا ساختارهایی را ایجاد می کنند که با کارایی در تضاد است. سه کتاب در خصوص انتقاد از بوروکراسی مطرح است که عبارتند از؛ 1-راموس، علم جدید در سازمان: الگوی خاصی از سازمان مبتنی بر بازار بوجود آمده به نام سازمان اقتصادی که دو عیب دارد: اول اینکه فرصت رشد را به خاطر ساختار بوروکراتیک می گیرد. دوم اینکه موجب رشد سیستمهای سازمانی را که به مسائل روانی بی توجه هستند، شده است. 2- دنهارت، در سایه سازمان: جنبه انسان زدائی اندیشه بوروکراتیک مدرن مطرح شده است. 3- مایکل هارمون، تئوری کنش مدیریت دولتی: بیان تاثیر تعقل گرایی ابزاری در ساخت دهی درک ما از زندگی سازمانی نقد شده است و بر روشهای انجام عمل مسئولانه انسان در محیط های سازمانی تاکید دارد. در نهایت برخی از اندیشمندان مدیریت عقیده دارند که کارائی تنها یکی از معیارهای ارزیابی سازمانهای دولتی است که در برابر سایر ارزشها مثل پاسخگویی، خیرخواهی و ... در دموکراسی کمتر مورد توجه است. ردفورد در کتاب دموکراسی در حکومت اداری بیان می دارد که دموکراسی برمفاهیم فردیت، برابری و مشارکت تاکید دارد که البته این مفاهیم در وضع موجود بوروکراسی وجود ندارد. این مشارکت عبارت است از :دسترسی به اطلاعات، دسترسی مستقیم و غیرمستقیم به حوزه های تصمیم گیری، توانایی ارائه هر موضوعی برای بحث در منظر عموم، توانایی بیان خواسته ها و مطالبات بدون ترس از اجبار و زور و ملاحظه مطالبات مطرح شده. در نهایت می توان این گونه نتیجه گرفت که؛ اصول دموکراتیک باید در سازمانهای جامعه اجرا شود و نه فقط دولت چراکه امروزه جنبه های اصلی خط مشی در سازمانهای خصوصی تعیین می شود لذا این پاسخگویی را در این نوع سازمانها نیز باید دنبال کرد.

 3-سازمان و مدیریت: سوالی که مطرح است اینکه اندیشمندان دولتی چه رابطه ای بین سازمان و مدیریت فرض کرده اند؟ آیا این رابطه با آنچه در بخش خصوصی است یکی است و آیا بر ارزشها و اخلاقیات دموکراتیک تاکید دارد یا خیر؟ در مدیریت دولتی رویکرد مثل خصوصی است البته تا حدی به انسانی کردن روابط میل کرده اما نه کاملا. یعنی تفاوت چندانی بین سازمان در بخش خصوصی و دولتی نبود(سلسه مراتب، وحدت فرماندهی و ...) مثلا در رویکرد عمومی سایمون به سازمان و مدیریت، اعتقاد بر این بود که رفتار افراد در همه سازمانها(خصوصی/ عمومی) دارای نظم واحد است. اما برخلاف جذابیت این نظریه محدودیتهایی نیز برایش برشمرده شد. در رویکردهای انسان گرایانه که غالبا به عدم وجود تفاوت اشاره داشته اند اما لیکرت به وجود تفاوت بین سازمان های دولتی و خصوصی  قائل بوده و ویژگی های؛ارتباطات باز، توزیع و برابری قدرت، ایجاد خودآگاهی در سازمانها  را در سازمان دولتی برجسته می داند. البته رویکردهای انسان گرایانه کافی نیستند و نیاز به نگاه اخلاقی است.

 4-تئوری و عمل: همواره این موضوع مطرح بوده که تحقیقات علمی در عمل دارای نقصان بوده است و همواره کارگزاران و متفکران یکدیگر را زیر سوال می بردند. نکته مهم این است که چگونه می توان تئوری را وارد حوزه عمل کرد. از آنجا که غالبا صاحبنظران در مشاغل اجرایی و تحقیقاتی جابجا می شدند در عمل دغدغه ای برای پیگیری این موضوع نبود اما در هنگام ساختن یک مبنای علمی برای اداره که بتواند راهنمای عمل و در نتیجه منجر به افزایش کارایی شود، بحث هایی پیش می آمد. مهمترین حرکت را سایمون در جهت تدوین علم مدیریت دولتی(رد «اصول و یا ضرب المثل های» مدیریت دولتی به خاطر سادگی و متناقض بودنشان و جایگزینی این اصول با مبنای علمی) انجام داد. تصور او از علم، مبتنی بر اثبات گرایی منطقی بود که واقعیت ها و ارزشها از یکدیگر جدایند و اینکه علم به واقعیات می پردازد نه ارزش ها. چون تنها فرضیات مبتنی بر واقعات قابل آزمونند. در ادامه برخی(مثل والدو) نقش ارزشها را در مدیریت دولتی بیان کردند و اینکه علم محض مفید نیست. که مجددا مساله کارایی پیش آمد و سایمون بر ارزش کارایی تکیه کرد. البته انتقادهایی بر اثبات گرایی منطقی مطرح شد، از جمله اینکه؛ 1-واقعیات و ارزشها در هم تنیده اند و اگر ارزشها حذف شوند افراد ابزاری و بوروکراسی خشن تر می شود.2-این دیدگاه بین مدیر و محقق جدایی ایجاد می کرد، چون در اثبات گرایی منطقی، توجه علم به رفتار از خارج از سازمان است که با نظر مدیر متفاوت است و مدیر جهان را ارزشی و علمی می داند. علم تنها در تئوری سازی است و به کاربرد تئوری بی توجه است که موجب می شود محقق بدون مسولیت پذیری تئوری بدهد و کاری به عواقب آن ندارد و از دیگر سو، بر مدیر بار اضافی وارد می کند. در نهایت با توجه به انتقادهای مطرح شده دو رویکرد جدید مطرح شد که عبارتند از؛ 1- پدیدار شناسی یا تفسیری یا تئوری کنش: نگاه به جهان از درون و تجربه از داخل به این معنی که تجربه انسان مبتنی بر نوع معنابخشی او به جهان و نیت اوست لذا انسانها دائما واقعیات اجتماعی را می سازند و نوسازی می کنند. 2-انتقادی: هگل معتقد بود که ظهور خرد تا حدی از انتقاد و حذف نیروهای محدود کننده ارائه کننده منطق و آزادی محقق می شود. لذا توجه صرف به کارایی نه تنها تکامل و خلاقیت را مانع می شود بلکه بحث ارزشها به عنوان عناصر اساسی جامعه آزاد را مانع می شوند. راهکار، بحث آزاد و بدون سلطه است. کاربرد این نظریه در مطالعه شکل گیری و اجرای خط مشی عمومی، الگوی ارتباطات سازمانی و دیوانسالاری است. در این رویکرد با دموکراتیزه کردن ساختار می توان بر موانع غلبه کرد چرا که خود بوروکراسی مانع انتقاد و خلاقیت است.

 5-نظریه سازمان دولتی: سوال اصلی این است که آیا تئوری به نام تئوری سازمان دولتی وجود دارد یا خیر؟ تا کنون اندیشمندان این حوزه از تئوریهای گوناگون برای بررسی مسائل دولتی استفاده کرده اند. وجود این تئوری مستلزم وجود رشته مدیریت دولتی است. در اینکه این تئوری وجود دارد تردید است اما در وضعیت فعلی این تئوری به صورت تلفیق و تطبیق سایر نظریات مطرح است که در عملی شدن این تلفیق شک است. سه دیدگاه در این زمینه وجود دارد در دیدگاه اول مدیریت دولتی زیر مجموعه ایی از علم سیاست است لذا تئوری مناسب تئوری سیاسی است. در دیدگاه دوم مسئله کارایی را مطرح می کنند و در این دیدگاه مدیریت دولتی بخشی از مدیریت است و تئوری مناسب تئوری مدیریت عمومی است. دیدگاه سوم دیدگاه داویت والدو است و مدعی است که مدیریت دولتی یک حرفه است و از رشته های مختلف سرچشمه می گیرد و مثل پزشکی است که ایجاد یک تئوری در این دیدگاه لازم نیست. در نهایت دنهارت مدعی است که ارائه تعریف مجدد از مدیریت دولتی به تدوین تئوری سازمان دولتی کمک می کند اما این تعریف باید مبتنی بر سازمانهای دولتی باشد و نه مدیریت نهادهای دولتی و باید مدیریت دولتی را یک فرایند(تئوری و عمل) دید نه یک فعالیت(عمل) درون یک موسسه. لذا باید هم به محورهای تئوری سیاسی توجه کرد و هم به تئوری سازمان. دنهارت مدیریت دولتی را، مدیریت تغییر در تعقیب ارزشهای اجتماعی عامه تعریف می کند. با این تعریف می توان از تئوری سازمان و تئوری سیاسی، تئوری سازمان دولتی را استخراج کرد و با این تعریف هم اهمیت کارایی و فعالیت کارگزاران مورد توجه قرار می گیرد و هم سازگاری با معیارهای دموکراسی.

علاالدین رفیع زاده

برای دریافت فایل کتاب اداره امور عمومی اینجا کلیک کنید.