بسمه­ تعالی

سه توصیه مهم به دولت آینده از منظر حکمرانی اداری و مدیریتی

(به بهانه انتخابات ریاست جمهوری دوره چهاردهم)

علاءالدین رفیع زاده

در خرداد ماه سال 1400 همزمان با شروع رقابت های انتخاباتی ریاست جمهوری، یادداشتی با عنوان «آیا اصلاح نظام اداری باید جزء اولویت ها باشد؟ (به بهانه انتخابات ریاست جمهوری دوره سیزدهم)» نوشتم و نظام اداری و اجرایی کشور را به عنوان پیش نیاز اجرای موفقیت آمیز شعارهای انتخاباتی مورد بحث قرار دادم. این یک واقعیت است که مدیریت دولتی همواره با موضوع توسعه مرتبط بوده و نظام های اداری از دیرباز با یاری بوروکراسی های خود به طراحی و اجرای پروژه های عظیم توسعه ای پرداخته اند. در واقع زمان پیدایی دولت ها، مدیریت توسعه همواره بخش جدانشدنی و میدان فعالیت امور دولتی بوده است( فقیهی و دانایی فرد 1390). نظریه پردازان مدیریت توسعه، به نقش و اهمیت نظام اداری و بوروکراسی در ایجاد تحول در کشورها توجهی خاص داشته اند. به نظر آنها هدف های دوگانه توسعه اقتصادی و ملت سازی از طریق مداخله وسیع دولت امکان پذیر است و نظام اداری و بوروکراسی، دلسوزترین نهادی است که می تواند وظیفه پیشبرد توسعه را بر عهده بگیرد(siffin:1976). بنابراین این اندیشه که اصلاحات اداری پیش نیاز مدیریت توسعه است آن چنان بالا گرفت که برخی از صاحب نظران پیشنهاد کردند، توانایی های اداری را با هر هزینه ای که داشته باشد باید ارتقا داد حتی اگر ارزش های آزادمنشانه را به خطر اندازد. در این یادداشت که به نوعی ادامه یادداشت قبلی می تواند تلقی شود، سه اقدام اساسی در قالب توصیه که تضمین کننده حکمرانی مطلوب از منظر نظام اداری و مدیریتی است را به شرح زیر مورد بحث قرار می دهم:

1-پاسخ به چرایی دولت و تعیین نقش و جایگاه دولت در کنار بخش خصوصی، نهادهای عمومی غیر دولتی، سازمان های مردم نهاد و مدیریت محلی- واقعیت این است که بخش عمده مسائل موجود در نظام اداری و مدیریتی کشور، مربوط عدم تعریف دقیق از بخش های اصلی دخیل در اداره کشور (بخش دولتی، بخش خصوصی و سمن ها) و روابط بین آن ها است. شاید بتوان این مسأله را به عنوان علت العلل مسائل نظام اداری و مدیریتی کشور مطرح کرد، چرا که نبود یا ضعف در تعریف دقیق بخش های مذکور، یا زمینه عدم رغبت بخش های غیر دولتی برای ایفای نقش در اداره کشور را فراهم می کند (با نگاه خوش بینانه) و یا در صورت مشارکت و ایفای نقش، آن قدر درگیر مسائل دست و پاگیر اداری از جنس بوروکراسی ناکارآمد می شوند که فلسفه وجودی خود را فراموش کرده و تبدیل به ساختاری شبه دولتی می شود که نتیجه ای جز، اتلاف منابع، نارضایتی مردم، بهره وری پایین، فساد اداری بالا، پاسخگویی ضعیف و ... ندارد. نمونه های مختلفی از مصادیق ناشی از مسائل مورد بحث در حوزهای مختلف اقتصادی، فرهنگی، خدمات اداری، بهداشت و درمان، اجتماعی و ... می توان مطرح کرد که با هدف طولانی نشدن یادداشت از ذکر آنها صرف نظر می کنم. لذا به شدت نیازمند سندی هستیم که تعیین کند؛ دولت، بخش خصوصی، مدیریت محلی، سمن ها، شهرداری ها و ... هر کدام چه نقشی در توسعه و پیشرفت کشور دارند و دامنه فعالیت هر کدام تا کجاست. این سند علاوه بر این که بایستی مرزهای مشخصی را برای بازیگران اصلی مورد اشاره، تعیین نماید در عین حال روابط و تعامل آنها با یکدیگر را نیز بایستی مشخص نماید. این اقدام، اساسی ترین و زیربنایی ترین اقدامی است که می تواند شروع اقدامات عملی و اجرایی در حکمرانی صحیح را رقم بزند. البته این موضوع در ادوار مختلف مورد بحث بوده و در برخی قوانین و مقررات قبلی هم با عناوین مختلف مورد تکلیف بوده است که از جمله می توان به مصوبه شورای عالی اداری در سال 1393 (نقشه راه اصلاح نظام اداری) اشاره کرد که پیش بینی تهیه لایحه در این زمینه را مطرح کرده بود. شایان ذکر است در همان زمان موضوع در قالب لایحه اصلاح و دائمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری لحاظ شد و در نهایت بدون اصلاحات پیشنهادی دولت، لایحه مذکور مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. برای مطالعه بیشتر در این زمینه کلیک نمایید.

2-درک نقش اساسی بوروکراسی سطح خیابان و برخورداری از برنامه منسجم در این زمینه- ارائه دهندگان خدمات اداری و شهروندی یا همان بوروکرات های سطح خیابان، به منزله افرادی هستند که در پشت ویترین مغازه های مجلل، نقش تعیین کننده ایی در نحوه ارائه خدمات و تعیین کننده میزان رضایت مشتریان یا خدمت گیرندگان هستند. نقش این افراد تا آنجا مهم است که مردم یا شهروندان، آنها را به عنوان دولت می شناسند. به عبارت دیگر ارزیابی مردم از عملکرد آنها همان ارزیابی از عملکرد دولت تلقی می شود. برای مثال اگر مردم در حوزه خدمات شهری از قبیل؛ خدمات پلیس، خدمات بهداشتی و ... ، خدمات ارائه شده را همراه با فساد اداری دریافت نمایند، عملکرد کل دولت را زیر سوال می برند. این موضوع زمانی اهمیت مضاعف پیدا می کند که بخش اعظم بودجه یک کشور صرف ارائه خدمات در قالب بوروکراسی های سطح خیابان می شود. در همین ارتباط لیپسکی (lipsky) در مقاله ای، به نقش حیاتی که بوروکرات های سطح خیابان دارند، اشاره کرده و دو نوع تعارض ممکن را در این زمینه تحلیل می نماید که این تعارض ها عبارتند از: "تعارض بر سر دامنه و اهميت خدمات دولتي" و "تعارض بر سر تعامل با شهروندان". به منظور بیان نقش حیاتی بورکرات ها، می توان اشاره کرد که؛ «بوروکرات هاي سطح خيابان، بر منازعات سياسي، به دو دليل برتري دارند: نخست اينکه منازعات بر سر دامنه صحيح و تمرکز بر خدمات دولتي اساساً جدال بر سر گستره و کارکرد کارکنان دولت است. دوم اينکه بوروکرات هاي سطح خيابان داراي تاثير قابل ملاحظه ايي بر زندگي مردم هستند. اين پيامد مي تواند به انواع مختلف، تجلي يابد. آنها انتظارات شهروندان را از خدمات دولتي، تعديل مي نمايند و شايستگي شهروندان را براي اخذ مزايا و مجوزها تعيين مي کنند. همچنين بوروکراتهاي سطح خيابان بر رفتار شهرونداني که خدمت را دريافت مي کنند، نظارت دارند و در يک کلام، به سادگي جنبه هاي قانوني روابط شهروندان با دولت را هدايت مي نمايند.» در خصوص تعارض بر سر دامنه و اهمیت خدمات دولتی، به حجم استخدام های بخش دولتی و همچنین حجم بودجه دولتی که در این زمینه تخصیص می یابد، می توان اشاره کرد. مثال بارز در این زمینه حجم پرداختی توسط دولت های محلی امریکا که بیش از نیمی از بودجه این کشور را شامل می شود، را می توان مورد اشاره قرار داد. لذا می توان این گونه تحلیل کرد که؛ بوروکراسي سطح خيابان، به شدت بر نيروي کار متمرکز است، بنابراين هزينه دستمزد کارکنان اين نهادها به شدت بالا است. در خصوص تعارض در تعامل با شهروندان در این نوع از بوروکراسی نیز، لیپسکی به نقش بی واسطه و شخصی بوروکرات های سطح خیابان اشاره کرده و تحلیل می کند که، بوروکرات های سطح خیابان بر مبنای مقاصد شخصی تصمیم گیری می کنند. به عبارت ديگر، در اجرای خط مشي، بوروکرات هاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي گيرند که بر فرصت هاي زندگي آنها اثر مي گذارد. لذا انتخاب افراد، به عنوان بوروکراتهای سطح خیابان بر اساس مدل های تناسب شغل با شاغل، آموزش دقیق و کاربردی، فرهنگ سازی مناسب، ایجاد فرهنگ پاسخ خواهی در جامعه، آشنایی افراد با حقوق و تکالیف خود از مهمترین اقدامات اثرگذار در این زمینه می باشد که می تواند در قالب سندی جامع تبدیل به برنامه اجرایی شود.

3-مدیریت صحیح فرایندهای ارائه خدمات به مردم – موضوع اصلاح فرایندهای اداری ارائه خدمات به مردم با عناوین مختلف (مثل؛ بازنگری فرایندها، مکانیزاسیون اداری، بازمهندسی فرایندها، دولت الکترونیک، دولت هوشمند و ...) تقریبا در تمام برنامه های توسعه کشور و تمام برنامه های تحول اداریِ چهار دهه گذشته مطرح شده و تلاش های گوناگونی هم صورت گرفته است. اما همچنان یکی از ضعف های اساسی نظام اداری و مدیریت دولتی در حوزه فرایندهای کاری و ارائه خدمات است. البته همانطور که اشاره شد اقدامات فراوانی انجام شده است ولی با توجه به این که نگاه، جزیره ای بوده و از یکپارچگی کافی برخوردار نیست، لذا ارزش افزوده ای ندارد و همچنان علاوه بر این که کارآمدی لازم ندارد و بهره ور هم نیست، موجبات نارضایتی مردم را هم فراهم می کند. برای مثال سامانه های اطلاعاتی مختلفی در دستگاه های مختلف ایجاد و راه اندازی شده است ولی با توجه به عدم ارتباط آنها با یکدیگر، انجام یک فرایند مشترکِ منجر به ارائه خدمت را با مشکل مواجه کرده و زمینه نارضایتی مردم از نحوه دریافت خدمت را فراهم می نماید. لذا در این حوزه هم نیازمند یک سند و نقشه راه منسجم هستیم که با لحاظ کردن ظرفیت های موجود در تمام دستگاه های اجرایی کشور مسیر تحول را هموار نموده و زمینه جهش در نحوه ارائه خدمات مناسب به مردم را فراهم نماید.

علاءالدین رفیع زاده

www.rafiezadeh.ir

https://ble.ir/rafiezadeh_alaeddin

https://virasty.com/rafiezadeh_alaeddin

https://t.me/rafiezade

منابع بیشتر برای مطالعه:

Siffin, Wiliam J. (1979). Two Decades of public Administartion in Developing Countries. Public Adminisatratin Review v.36 No.1 pp.62-64

Lipsky ,Street-level bureaucracy the critical role of street-level bureaucrats"

فقیهی، ابوالحسن و دانایی فرد حسن(1390)، بوروکراسی و توسعه در ایران، تهران، انتشارات دانشگاه امام صادق(ع)