نگاهی آسیب شناسانه به رابطه بین سیاست و اداره در کنار بروکراسی و دموکراسی  

دکتر علاءالدین رفیع زاده

از نگاه صاحب نظران مدیریت (به ویژه دنهارت)، چهار مفهوم؛ سیاست، اداره، بروکراسی و دموکراسی و رابطه آن ها با یکدیگر، از موضوعات زیربنایی مدیریت دولتی است. با عنایت به این که نوع رابطه بین این مفاهیم در عمل و اجرا در نظام اداری و مدیریتی، نقش تعیین کننده ای دارد، در این یادداشت بنا دارم ضمن بحث کوتاه نظری در این زمینه، نگاهی کاربردی به وضعیت جاری کشور داشته باشم.

ویلسون  در سال 1887 اشاره کرد که؛ بایستی سیاست از اداره تفکیک شود. اساس حرف ویلسون این بود که اجرای قانون از تدوین آن سخت تر است. لذا راه حلی را پیشنهاد کرد مبنی بر اینکه؛ موسسات دولتی باید شبیه موسسات بازرگانی عمل کنند و از اصول بخش خصوصی تبعیت نموده و همانند آنها، دنبال کارایی باشند. اما این پیشنهاد تا زمانی که اجرا تحت تاثیر دخالت های مخرب سیاست باشد قابلیت اجرا ندارد لذا باید سیاست را از اداره تفکیک کرد. حرف ویلسون این بود که اداره باید خارج از جو خاص سیاست باشد. با توجه به بحث ویلسون دو سوال مهم پیش می آید: 1- سوال تجربی: آیا سیاست از اداره جداست؟ فرانک گودنو در کتاب سیاست و اداره از این جدایی دفاع می کند. اما در نهایت بیان می کند که، این جدایی در تحلیل است و در عمل ممکن نیست(وایت و گیولیک نیز این دشواری را تایید کرده اند) 2- سوال هنجاری: چگونه پاسخگو بودن نهادهای اداری حفظ شود؟ مشارکت دیوانسالاران در خط مشی گذاری نیازمند اطمینان از این است که آیا این خط مشی ها در جهت منافع عامه هست یا نه؟ راهکار پاسخگو کردن کارگزاران چیست؟ ویلسون پاسخگویی سلسله مراتبی را پیشنهاد کرد. البته در این زمینه مشکلاتی مطرح است که برای مرتفع کردن آنها، راهکارهایی از سوی نظریه پردازان مطرح شد از جمله؛ ایجاد نوعی احساس مسئولیت ذهنی در کارگزاران، بررسی افکار شهروندان، دادرسی اداری، سیستم های استیناف، دموکراسی قضایی( لاوی1969). بررسی ها نشان می دهد که چارچوب های سیاسی تاثیر قابل توجهی بر توانایی برنامه ریزی مدیران عمومی و اداری دارد. از سوی دیگر، بین هدایت و رهبری سیاسی و پاسخگویی دمکراتیک رابطه قوی وجود دارد. جمع بندی های نتایج نشان می دهد که مقامات منتخب نقش غالب در مشروعیت بخشیدن به طرح های سیاست و تغییرات، به جای تنظیم کار برای مدیران دولتی بازی می کنند. همچنین صلاحیت رعایت اصل بی طرفی به طور قابل توجهی با قابلیت برنامه ریزی و پاسخگویی دمکراتیک در ارتباط است. چراکه صلاحیت رعایت اصل بی طرفی، با تمرکز بر مهارت، بی طرفی و رعایت سلسله مراتب، زمینه برنامه ریزی مناسب و پاسخگویی دمکراتیک را فراهم می نماید. به طور کلی بسیاری از مدیران بر این باورند که مدیران اجرایی و حرفه ای که از سیاست جدا هستند در انجام مسئولیت خود و اجرای سیاست ها موفق تر عمل می کنند.

در خصوص بوروکراسی و دموکراسی نیز باید توجه داشت که، در واقع بحث بروکراسی (توجه به کارایی) و دموکراسی (پاسخگویی در مقابل شهروندان) یکی از بحث های اصلی در مدیریت دولتی است. برخی معتقدند که مهم ترین مساله در دولت که کارایی است از راه نظام بوروکراتیک تحصیل می شود و برای جلوگیری از تبدیل شدن به یک دولت اتوکراتیک( استبدادی) نیاز به پاسخگویی است که در یک جامعه دموکراتیک قابل پیگیری است. همانطور که بحث اداره و سیاست با کار ویلسون آغاز شد، تحلیل مفهوم بوروکراسی را ماکس وبر آغاز نمود. در واقع بوروکراسی بالاترین میزان کارایی و عقلانیت را دارد. پیروی از بوروکراسی در اصول سلسله مراتب فایول، ویلابی، گیولیک(اصول سازمان سلسله مراتبی به عنوان ابزار حرکت انسان در فرایند تمدن سازی) و سایمون(محدودیت توانایی انسان باعث می شود که افراد به جمع و سازمان روی آورند که کاری عقلانی است) مشخص است. در واقع بوروکراسی با ویژگی های؛ 1- افراد آزادند مگر در برابر تعهدات رسمی غیر شخصی. 2- سلسله مراتب دقیق و روشن 3-تناسب پست ها با شایستگی/ تخصصی کردن کارها 4-کار متصدیان اداره از مالکیت ابزار اداری جداست 5-انجام وظایف تابع نظم دقیق است به دنبال افزایش کارایی است. اما انتقاداتی در این زمینه توسط نظریه پردازان مطرح است، برخی می گفتند که کارایی لزوما در بوروکراسی نیست و بعضا ساختارهایی را ایجاد می کنند که با کارایی در تضاد است. سه کتاب در خصوص انتقاد از بوروکراسی مطرح است که عبارتند از؛ 1-راموس، علم جدید در سازمان: الگوی خاصی از سازمان مبتنی بر بازار بوجود آمده به نام سازمان اقتصادی که دو عیب دارد: اول اینکه فرصت رشد را به خاطر ساختار بوروکراتیک می گیرد. دوم اینکه موجب رشد سیستم های سازمانی را که به مسائل روانی بی توجه هستند، شده است. 2- دنهارت، در سایه سازمان: جنبه انسان زدائی اندیشه بوروکراتیک مدرن مطرح شده است. 3- مایکل هارمون، تئوری کنش مدیریت دولتی: بیان تاثیر تعقل گرایی ابزاری در ساخت دهی درک ما از زندگی سازمانی نقد شده است  و بر روشهای انجام عمل مسئولانه انسان در محیط های سازمانی تاکید دارد. در نهایت برخی از اندیشمندان مدیریت عقیده دارند که کارائی تنها یکی از معیارهای ارزیابی سازمانهای دولتی است که در برابر سایر ارزشها مثل پاسخگویی، خیرخواهی و ... در دموکراسی کمتر مورد توجه است. ردفورد در کتاب دموکراسی در حکومت اداری بیان می دارد که دموکراسی برمفاهیم فردیت، برابری و مشارکت تاکید دارد که البته این مفاهیم در وضع موجود بوروکراسی وجود ندارد. این مشارکت عبارت است از: دسترسی به اطلاعات، دسترسی مستقیم و غیرمستقیم به حوزه های تصمیم گیری، توانایی ارائه هر موضوعی برای بحث در منظر عموم، توانایی بیان خواسته ها و مطالبات بدون ترس از اجبار و زور و ملاحظه مطالبات مطرح شده.

با عنایت به مطالب مطرح شده در دو پاراگراف قبلی و با عنایت به حکمرانی سیاسی و اداری کشور، می توان اینگونه موضوع را تبیین کرد که، از یک طرف، پاسخگويي در بخش دولتي، مبتني بر اين فرض است كه تصميمات و اقدامات كارگزاران همواره بر امور اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي جوامع شديداً تأثير مي گذارند در کنار این موضوع و در نظام هاي سياسي مردم سالار، آرا و نظرات مردم در تصميمات و آراي نمايندگان منتخب آنها متجلي مي شود و نمايندگان مردم، در انتخاب مديران و كارگزاران دستگاه حكومتي دخل و تصرف مي كنند. از اين رو مردم به طور مستقيم در انتخاب مديران و كارگزاران اجرايي دولت دخالت ندارند. البته مديران سازمانهاي دولتي خود ساير كارگزاران را منصوب و به آنها اختيارات واگذار مي كنند. بنابراين سوال اساسي اين است كه چگونه مي توان رفتار و تصميمات كارگزاران را در جهت تأمين منافع مردم هدايت كرد و اطمينان يافت كه سازمانها و دستگاه هاي اجرايي دولت در راستاي منافع عمومي گام بر مي دارند. از طرف دیگر دخل و تصرف نمایندگان مجلس در انتخاب مدیران و کارگزاران حرفه ای باعث خارج شدن نظام اداری و بوروکراتیک از مدار منطق کارشناسی شده و باعث ناموفق شدن اجرای برنامه ها می شود. پس با این توضیح موضوع دخالت سیاسیون در انتخاب و انتصاب اداریون و به تبع آن کامل شدن فرایند پاسخگویی دموکراتیک، به همان اندازه قابل دفاع است که اجرای برنامه های تدوین شده با نگاه حرفه ای و تحقق همان اهداف تعیین شده توسط سیاسون نیز قابل دفاع می باشد. لذا برای ایجاد توازن در این زمینه ضروری است حد و حدود این گونه روابط یا به عبارت بهتر دخالت، رعایت شده و طبق قوانین و مقررات عمل شود که در وضعیت کنونی اینگونه نیست. به عنوان مثال وقتی وزرا رأی اعتماد از مجلس می گیرند، ضروری است نمایندگان محترم مجلس به مفهوم این اعتماد وفادار بوده و در انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای ملی و استانی دخالت نکنند.

www.rafiezadeh.ir
https://ble.ir/rafiezadeh_alaeddin
https://t.me/rafiezade