بنام ایزد یکتا
در مسیر ارائه خدمات مطلوب به مردم
دکتر علاءالدین رفیع زاده
در مهرماه سال جاری، سازمان اداری و استخدامی کشور بخشنامه ای را با عنوان «دستورالعمل مربوط به ساختار اداری و پشتیبانی مجتمع های اداری» به دستگاه های اجرایی ابلاغ کرد. این بخشنامه به دنبال استقرار مجتمع های اداری (دولت سرا) در شهرستانها با هدف فراهم نمودن ارائه خدمات به مردم به صورت متمرکز در یک مجتمع اداری در شهرستانها همراه با رضاتمندی مردم از نحوه دریافت خدمات از بخش عمومی و دولتی است. با عنایت به نشستی که دیروز در این خصوص با حضور دستگاه های اجرایی برگزار شد، برآن شدم تا در قالب این یادداشت ضمن پرداختن به اهمیت و ضرورت این اقدام مسیر پیش رو در این زمینه را تبیین کنم.
چرا ارائه خدمات در قالب مجتمع های اداری، مهم است؟
در مفهوم عام بدیهی است برای هر دولتی، رضایتمندی مردم از نحوه ارائه خدمات عمومی و دولتی از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. اما بنا دارم در ادامه اهمیت موضوع را در دو جنبه علمی و اجرایی دسته بندی بندی کنم:
الف) از نظر علمی- آنچه که برخی پژوهشگران در خصوص نقش ارائه دهندگان خدمات عمومی در پایین ترین سطح عملیاتی که با عنوان بوروکراسی سطح خیابان[1] و نقش بوروکرات ها به عنوان ارائه دهندگان مستقیم خدمت به مردم مطرح می نمایند بسیار قابل توجه هستند. لیپسکی[2] در دهه 1980 نوعی از بوروکراسی را برای واحدهای عملیاتی و سطوح اجرایی مطرح کرد که علاوه بر برخورداری از این ویژگی تعامل و ارتباط سلسله مراتبی، تعامل و نقش مهمی در ارتباط با دریافت کنندگان خدمات دارند. لیپسکی بوروکراسی حاکم در این واحدها را که ارتباط مستقیم با خدمت گیرندگان دارد و خدمات در قالب آن ارائه می شود را بوروکراسی سطح خیابان و کارکنان شاغل در این واحدها را که مسئول ارائه خدمات بوده و در ارتباط مستقیم با خدمت گیرندگان هستند را بوروکرات های سطح خیابان نامید. بوروکراسی حاکم و بوروکرات های شاغل در این سطوح تعیین کننده نحوه ارائه خدمات و فرایندهای موجود در آن بوده و نقش بسیار مهمی را در کسب رضایت خدمت گیرندگان دارند. لذا با توجه به ویژگی های بروکرات های سطح خیابان که در ادامه ذکر می شود، ضرورت نظارت دقیق بر عملکرد آن ها توسط نماینده دولت (فرمانداران) در شهرستانها (به عنوان سطح علمیات ارائه خدمات به مردم) ضروری است.
- بوروکرات های سطح خیابان سیاست گذاران نهایی[3] هستند- صاحب نظران از دو جهت بوروکرات های سطح خیابان را سیاست گذاران نهایی می نامند. از یک طرف بوروکرات های سطح خیابان نقش اساسی در اجرای سیاست های اتخاذ شده از سوی سیاست گذاران دارند. بنابراین تا زمانی که این بوروکرات ها نتوانند اجرا را به نحوی پیش ببرند که نتیجه اجرا، محقق کننده سیاست های اتخاذ شده باشد، نمی توان گفت سیاست های اتخاذ شده اثر بخش بوده است. به عبارت دیگر بوروکرات های سطح خیابان در نهایت با اجرای خود، خروجی نهایی سیاست ها را تعیین می کنند. از طرف دیگر بوروکرات های سطح خیابان با تعیین رویه هایی که معمولا برای اجرای سیاست ها در نظر می گیرند به نوعی سیاست گذاری می کنند، چرا که با نهادینه شدن این رویه ها ارائه خدمات بر همین اساس استوار می شود، حتی در برخی موارد این رویه ها جایگزین مقررات هم می شوند.
- بوروکرات های سطح خیابان دارای خودمختاری غیر قابل تقلیل [4]هستند - بوروکرات های سطح خیابان بر اساس اختیاراتی کلی که دارند تصمیم می گیرند، مدیران این سطوح نیز در نهایت بر اساس اطلاعات ارائه شده از سوی بوروکرات ها تصمیم گیری می کنند. برای مثال افسر پلیسی را در نظر بگیرید که بایستی اطلاعات مربوط به یک تصادف بین دو خودرو را برای تصمیم گیری به مدیر مافوق خود ارائه می دهد، در نهایت گزارش این افسر پلیس مبنای تصمیم گیری است. لذا اختیاری که به این افسر در این رابطه داده شده است قابل تقلیل نیست و نظر ایشان تعیین کننده است.
- بوروکرات های سطح خیابان به عنوان نمایندگان رسمی دولت عمل می کنند- از منظر شهروندان، نقش بوروکرات هاي سطح خيابان به اندازه کارکردهاي دولت، وسيع است و تجربه امور جاري روزمره مستلزم اين است که با بوروکراتهاي سطح خيابان، در تعامل باشند. از دیدگاه شهروندان هر یک از بوروکرات های سطح خیابان نمایندگان واقعی دولت هستند و عملکرد آنها را همان عملکرد دولت دولت تلقی می کنند. لذا انتظار دارند هر کدام آنها در مقابل شهروندان پاسخگو باشند در غیر این صورت تلقی عدم پاسخگویی را برای دولت در نظر می گیرند نه برای یک فرد از یک سازمان ارائه دهنده خدمت.
- بوروکرات های سطح خیابان بر زندگی مردم اثر گذار هستند- در پياده سازي خط مشي، بوروکراتهاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي گيرند که بر فرصتهاي زندگي آنها اثر مي گذارد. در برخی مواقع تصمیم یک بوروکرات سطح خیابان مسیر زندگی یک فرد را تعیین می کند. برای مثال با قلمداد کردن افراد به عنوان يک گيرنده خدمات رفاهي، يک بزهکار نوجوان يا يک تحصيل کرده، بر روابط سايرين با آن فرد اثر گذاشته و همچنين بر خودارزيابي فرد تاثير دارند. همچنین شکل محيط کار بوروکرات هاي سطح خيابان به نحوي است که آنها مي بايست با واکنش هاي شخصي شهروندان به تصميماتشان، سر و کار داشته و با الزامات آنها، وفق يابند.
- بوروکرات های سطح خیابان نقش تعیین کننده ای در اعتماد عمومی مردم به دولت و حاکمیت دارند - با در نظر گرفتن ویژگی مطرح شده در بند 3 ، بوروکرات های سطح خیابان هم از جهت کیفیت ارائه خدمات و هم از جهت نحوه برخورد با خدمت گیرندگان، نقش اساسی در ارتقای اعتماد عمومی دارند.
- بخش عمده بودجه جاری یک کشور در سطح بوروکراسی سطح خیابان هزینه می شود - بوروکراسي در سطح خيابان، به شدت بر نيروي کار متمرکز هستند، بنابراين هزينه دستمزد کارکنان اين نهادها به شدت بالا است و بخش اعظمي از آنچه توسط دولت در حوزه های این نوع بوروکراسی، پرداخت میشود مستقیماً به پرداخت حقوق بوروکرات های سطح خیابان تعلق دارد. در حال حاضر در بسیاری از کشورها بیش از 90 درصد هزینه های پلیس، صرف پرداخت دستمزد میشود. نه تنها دستمزد بوروکرات های سطح خیابان، سهم عمده ایی از هزینه های خدمات دولتی را تشکیل میدهد، بلکه دامنه خدمات دولتی که بوروکرات های سطح خیابان را به کار می گیرند در گذر زمان افزایش یافته است.
ب) از نظر اجرایی- آثار اجرایی استقرار مجتمع های اداری در شهرستانها را در دو منظر می توان تبیین نمود:
- تسهیل در ارائه خدمات به مردم – در این طرح تمام واحدهای ارائه دهندگان خدمات عمومی و دولتی به مردم، در یک مجتمع اداری تجمیع می شود. بدیهی است با این اقدام تمام مردم به جای مراجعه به نقاط مختلف شهر به یک نقطه واحد مراجعه کرده و صفر تا صد مراحل دریافت خدمت را در همان نقطه طی نموده و خدمت مورد نظر خود را دریافت می نماید. این موضوع زمانی اهمیت مضاعف پیدا می کند که دریافت یک خدمت مستلزم دریافت استعلام از ادارات دیگر هم باشد.
این نکته هم لازم است اشاره شود که اگر در گذشته قرار بر این بوده که در برخی از خدمات بخشی از مراحل دریافت خدمت در شهرستان و بخشی دیگر در مراکز استان ها (به دلیل عدم تفویض اختیار) انجام شود، در این طرح مقرر است ارائه خدمت با تفویض انجام شده به واحدهای مستقر شده در مجتمع ها، از ارجاع افراد به مراکز استانها اجتناب شود.
از همه مهمتر این که امکان نظارت صحیح، سریع و دقیق به نحوه و فرایند ارئه خدمات فراهم شده و ارتقای رضایتمندی و تکریم مناسب مردم هم فراهم خواهد شد.
- صرفه جویی قابل توجه در نظام اداره کشور – با یک محاسبه ذهنی می توان حدس زد که در هر یک از شهرستانها، با استقرار مجمتع های اداری و تجمیع تمام ساختمانهای ادارات دستگاه های اجرایی در قالب مجتمع مذکور، صرفه جویی قابل توجهی در نظام اداره شهرستانها اتفاق خواهد افتاد. اگر فرض کنیم در هر یک از شهرستانها در وضعیت فعلی حداقل تعداد 20 ساختمان اداری وجود داشته باشد، به ازای هرکدام از آنها، علاوه بر هزینه های نیروی انسانی، بایستی هزینه هایی مثل؛ نگهداری، حفاظت و حراست، ارزش و استهلاک ملک، انشعابات، هزینه های عمومی و پشتیبانی (مثل؛ نقلیه و ...) در نظر گرفته شود. که با استقرار مجتمع های اداری تمام این ساختمانها تجمیع شده و صرفه جویی قابل توجه اتفاق خواهد افتاد.
الزامات اجرایی کدام است؟
بنا بر گزارش وزارت کشور 212 شهرستان در دامنه شمول این بخشنامه قرار دارند و در حال حاضر از این تعداد 56 شهرستان یا به طور کامل زیرساخت لازم برای اجرای این طرح را دارند یا آماده استقرار مجتمع و تکمیل آن هستند.
باور و تعهد عملی فرمانداران و استانداران محترم برای استقرار این مجتمع ها به عنوان اولین الزام و در کنار آنها راهبری و برنامه ریزی دقیق توسط وزارت کشور و همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه بودجه کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی استانها و مهمتر از همه اینها همکاری تمام دستگاه های اجرایی تضمین کننده موفقیت این طرح می باشد.
جمع بندی
واقعیت این است که از یک طرف علیرغم وجود قوانین و مقررات متعدد در خصوص بهبود ارائه خدمت به مردم توسط دستگاه های اجرایی، در عمل و اجرا همچنان مشکلات زیادی در نحوه ارائه خدمات به روش مطلوب وجود دارد و نحوه و فرایندهای ارائه خدمات به مردم نیازمند بازنگری اساسی است و از طرف دیگر هزینه ارائه خدمات نیز در وضعیت فعلی بسار بالاست. لذا نیازمند ایجاد تحول جدی درفرایند و نحوه ارائه خدمات هستیم.
لذا طرح ارائه خدمات در قالب مجتمع های اداری شهرستان ها به عنوان طرح تحولی در نحوه ارائه خدمات به مردم با هدف اصلی تکریم و ارتقای رضایتمندی مردم از نحوه دریافت خدمات از دستگاه های اجرایی که همواره مورد تاکید در قوانین و مقررات از جمله فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری، سند تحول دولت مردمی و ... بوده و در کنار آن کاهش هزینه های اداره کشور را هم به دنبال دارد، مطرح شده و امیدوارم با همکاری تمام دستگاه های اجرایی از طریق اجرای کامل این طرح طعم شیرین رضایتمندی مردم از نحوه دریافت خدمات را به ارمغان بیاوریم.
شایان ذکر است این طرح ابتدای مسیر حکمرانی محلی بوده و زمینه ساز پیشرفت متوازن شهرستان های کشور خواهد بود.
معرفی منابع برای مطالعه بیشتر:
علاءالدین رفیع زاده
www.rafiezadeh.ir
[1] Street‐Level Bureaucracy
[3] Ultimate Policymaking
