بسمه­تعالی

جستاری در باب بهره وری در نظام اداری

تبیین موضوع- درست است که بهره وری به عنوان یکی از مفاهیم و متغیرهای پایه ای علم اقتصاد است اما همواره به عنوان یکی از معیارهای ارزیابی عملکرد سازمان ها مورد توجه مدیران بوده و از نتایج ارزیابی آن در تصمیم گیری های خود استفاده می نمایند. واقعیت این است که واژه بهره وری دارای ابعاد چند گانه ای است و اغلب مدیران و حتی برخی محققان برداشت یکسانی از این مفهوم ندارند. همین موضوع باعث شده است تا اعتبار این مفهوم در مباحث مدیریتی مورد تردید قرار گرفته و در عمل و اجرا نمود کمتری پیدا کند. البته این ابهام در بخش خدمات عمومی و دولتی بیشتر از بخش صنعت و بازرگانی است. برای بحث و بررسی اجمالی می توان گفت، به طور کلی در جمع بندی تعاریف بهره وری، سه طبقه بندی کلی وجود دارد: (1) مفهوم تکنولوژی: بیانگر رابطه بین نسبت خروجی به ورودی مورد استفاده در تولید آن محصول است. (2) مفهوم مهندسی: بیانگر رابطه بین تولید واقعی و تولید بالقوه یک فرایند است. (3) مفهوم اقتصادی: بیانگر کارایی تخصیص منابع است. یک اشتباه معمول این است که معمولا بهره وری را در قالب تولید - مقدار محصول و یا خدمات تولید شده (1997 Bernolak:) نشان می دهند که در این مفهوم افزایش تولید، نشان دهنده افزایش بهره وری است و این برداشت لزوما درست نیست. بهره وری یک مفهوم نسبی است. میسترک ((Misterek:1992 و همکاران اعتقاد دارند، بهبود در بهره وری می تواند اساسا توسط پنج رابطه مختلف ایجاد شود که عبارتند از؛ (1) افزایش خروجی سریع تر از ورودی؛ افزایش درونداد به تناسب کمتر از افزایش در خروجی (رشد مدیریت شده). (2)  خروجی بیشتر از درونداد (کار دقیق). (3) خروجی بیشتر با کاهش درونداد (ایده آل). (4) برونداد ثابت با ورودی کمتر (کارایی بیشتر). (5) خروجی کاهش می یابد، اما ورودی بیشتر کاهش می یابد؛ کاهش درونداد به تناسب بیشتر از کاهش برونداد است (کاهش مدیریت شده). در کنار این مباحث که معطوف به مفهوم بهره وری(productivity) است، برخی مفاهیم دیگر مثل؛ سودآوری(profitability)، عملکرد(performance)، اثربخشی(effectiveness) و کارایی(efficiency) هم هستند که در بسیاری مواقع به اشتباه با موضوع بهره وری یکسان در نظر گرفته می شود. سودآوری، هدف مهم برای موفقیت و رشد هر کسب و کار است. می توان آن را به عنوان نسبت بین درآمد و هزینه (مثلا، سود / دارایی) تعریف کرد اما شرکتی که سودآوری بالایی دارد لزوما دارای بهره وری بالا نیست. در مورد عملکرد، صاحب نظرانی مثل توماس و بارون (Thomas and Baron:1994) تاکید می کنند که، اگرچه بهره وری واژه ای چند بعدی است، اما به یک مفهوم نسبتا خاص، مربوط به نسبت بین ستانده و داده است. در حالی که عملکرد، اصطلاحی است که از دامنه گسترده تری برخوردار است. در واقع هر دو جنبه اقتصادی و عملیاتی را در بر می­گیرد. در واقع عملکرد تقریبا شامل هر نوع هدف از نوع رقابتی، تولید و تعالی است که به هزینه، انعطاف پذیری، سرعت، قابلیت اعتماد یا کیفیت مربوط می شود. علاوه بر این، عملکرد را می توان به عنوان یک اصطلاح جمعی برای همه مفاهیمی که موفقیت یک شرکت و فعالیت خود را در نظر می گیرد، شرح داد.  دو مفهوم کارایی و اثربخشی نیز اغلب با یکدیگر اشتباه گرفته می شود. با این حال، سینک و توتل (sink&tuttle:1989) اظهار می دارند که اثربخشی را به زبان ساده می توان به صورت "انجام کارهای درست" و کارایی را  "انجام درست کارها" تعریف کرد. البته تعاریف مختلفی در این مورد می توان مطرح کرد. با این حال، بیشتر پژوهشگران موافقند که کارایی به شدت با استفاده از منابع مربوط بوده و به طور عمده تحت تاثیر قرار دادن مخارج (ورودی) نسبت خروجی را مد نظر قرار می دهند. از سوی دیگر، اثربخشی، در بسیاری از موارد برای تعیین کمیت، بسیار مورد استفاده قرار می گیرد. در واقع اثربخشی همان صورت کسر (خروجی) نسبت بهره وری را شامل می­شود. تعاریف دیگر اثربخشی عبارتند از:"توانایی برای رسیدن به هدف مورد نظر" یا "درجه تحقق نتایج به دست آمده". در واقع می توان این گونه تحلیل کرد که کارایی در حد فاصل بین ورودی و فرایند یا به عبارت دیگر نسبت منابع مصرف شده به منابع پیش بینی شده را در بر می گیرد در حالی که اثربخشی حد فاصل بین فرایند و خروجی یا به عبارت دیگر نسبت بین خروجی واقعی به خروجی پیش بینی شده را شامل می شود.

آیا بهره وری نظام اداری پایین است؟ - در مجامع مختلف بحث های زیادی در خصوص بهره وری نظام اداری مطرح شده و می شود که اغلب معطوف به بهره وری پایین نظام اداری است. قصد ما در این یادداشت، تایید یا رد این ادعا نیست بلکه هدف واشکافی موضوع از منظر کارشناسی است. با عنایت به نکاتی که در پاراگراف قبلی مطرح شد، اگر بخواهیم در خصوص بهره وری در نظام اداری صحبت کنیم، لازم است ابتدا به سه سوال اساسی پاسخ دهیم. (1)  منظور ما از بهره وری در نظام اداری منطبق با کدام یک از تعاریفی است که در قسمت تبیین موضوع مورد بحث قرار گرفت؟ (2) وقتی در مورد بهره وری نظام اداری (در بخش دولتی و عمومی) صحبت می کنیم، آیا می توان تمامی دستگاه های اجرایی را با یک مفهوم واحد مورد بررسی قرار داد؟ برای مثال در مورد دستگاه اجرایی که یک وظیفه حاکمیتی و امنیتی را انجام می دهد (مثل تولید تجهیزات نظامی) آیا می توان سنجش بهره وری از نوع سنجش کارایی در فرایند انجام ماموریت را به عنوان شاخص سنجش، انتخاب و بر مبنای آن قضاوت کرد، در حالی که تحقق اهداف ولو با هزینه بالا مهم باشد؟ (3) آیا در نظام اداری سنجش شاخصهای مورد بحث به ویژه نسبت ستاده به داده (به عنوان پذیرفته ترین مفهوم بهره وری) در عمل قابل انجام است؟ با توجه به نکات مطرح شده بدیهی است صحبت در مورد بهره وری در نظام اداری بایستی همراه با مطالعه و گزارشهای دقیق صورت گیرد.

اقدامات مرتبط که انجام شده است- وجود اسناد بالادستی از قبیل چشم انداز 20 ساله و برنامه های توسعه، علاوه بر این که ضرورت تدوین برنامه عملیاتی و برنامه‌ريزي دقیق برای اجرای آن را دو چندان می نماید، لزوم ارزيابي و پایش نظام مند در سطوح و حوزه‌هاي مختلف را با نگرش سيستمي براي بررسي ميزان تحقق اهداف و انتظارات پيش بيني شده در سند چشم‌انداز ضروری نموده است. در همين رابطه و با توجه به ضرورت و اهميت موضوع و نيز، خلاء نظام ارزيابي عملكرد در حوزه مديريت اجرايي كشور، هيأت دولت طي مصوبه ای سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور -سابق- را مکلف نمود تا با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي كشور هر سال اقدام به ارزيابي عملكرد وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شركت‌ها و مؤسسات اجرايي نموده و علاوه بر تهيه گزارش جامع از عملكرد دستگاه‌ها، نقاط ضعف و قوت عملكرد آن ها را شناسايي نماید و با ارايه راهنمايي‌ و راه كارهاي مناسب موجبات بهبود عملكرد و افزايش بهره‌وري و نهايتاً كارآمدي دستگاه‌ را فراهم نمايد. با تصویب و ابلاغ قانون مدیریت خدمات کشوری، فصل یازدهم (مواد 81، 82 و 83) این قانون، استقرار نظام مدیریت عملکرد در دستگاه های اجرایی کشور را تکلیف کرده است. لذا این موضوع در حال حاضر در قالب قانون مذکور تکالیفی را بر عهده دولت و دستگاه های اجرایی قرار داده که بسیار با اهمیت است. به طوریکه مطابق ماده 81 این قانون، دستگاه های اجرایی مکلف به استقرار نظام مدیریت عملکرد هستند و ماده 82 نیز سازمان (سازمان اداری و استخدامی کشور) را موظف به نظارت بر نحوه استقرار این نظام در دستگاه های اجرایی کرده است و در نهایت ماده 83 قانون، اشاره به ارزیابی استراتژیک کشور دارد. اما آنچه مهم است این که ارزیابی و مدیریت عملکرد با این نگاه با مفهوم جامع ارزیابی یا به عبارت دیگر با مفهوم «عملکرد» در حال انجام است نه صرفا بهره وری. لذا اندازه گیری بهره وری (به عنوان بخشی از عملکرد دستگاه ها) از نتایج این ارزیابی قابل استخراج خواهد بود.

جمع بندی- با عنایت به نکاتی که مطرح شد در سنوات اخیر بستر بسیار مناسبی برای ارزیابی و مدیریت عملکرد دستگاه های اجرایی در سطح کلان دولت انجام شده و چهارچوب مناسبی نیز در قالب سیستم الکترونیک با عنوان «سامانه جامع مدیریت عملکرد دولت» استقرار یافته است که تشریح جزئیات آن در این یادداشت ممکن نیست. اما آنچه که لازم است به عنوان نکات کلیدی به منظور سنجش بهره وری در نظام اداری مد نظر قرار گیرد، عبارتند از:

1. بهره وری یک مفهوم چند بعدی است- با توجه به نکاتی که در تبیین موضوع مورد بحث قرار گرفت، بهره وری موضوعی چند بعدی است و برای صحبت کردن در این زمینه نیازمند تعیین قلمرو موضوعی و مکانی دقیق هستیم. لذا نمی توان با نگاه سطحی انگارانه (مثل این که چون فرایند ارائه یک خدمت طولانی است پس بهره وری نظام اداری پایین است) نسبت به بالا یا پایین بودن بهره وری قضاوت نمود.
2. بهره وری، اثربخشی، کارایی، سودآوری و عملکرد همه مهم هستند اما باید متناسب با فلسفه وجودی یک سازمان، سطح سازمانی و هدف مورد نظر از ارزیابی، مورد استفاده قرار گیرد- مفاهیم؛ بهره وری(productivity)، اثربخشی(effectiveness)، کارایی(efficiency)، سودآوری (profitability) و عملکرد(performance) از جمله متغیرهایی هستند که اندازه­گیری وضعیت سازمان در قالب آنها انجام می­شود. به عبارت دیگر ما می­توانیم با در نظر گرفتن فلسفه وجودی یک سازمان، سطوح سازمانی و مهمتر از همه با در نظر گرفتن هدف ارزیابی، هر کدام از این متغیرها یا ترکیبی از آنها را برای اندازه­گیری عملکرد انتخاب نماییم. بدیهی است هر کدام از این اندازه­گیری عملکردها، دارای کاربردهای خاصی می­باشد. برای مثال اندازه­گیری نسبت ستاده به ورودی، معمولا به منظور محاسبه کارایی یا بهره­وری مورد استفاده قرار می­گیرد، لذا لازم است در انتخاب این متغیر برای ارزیابی عملکرد یک سازمان ابتدا دقت کنیم که آیا با توجه به فلسفه وجودی یک سازمان اندازه گیری این متغیر با هدفی که از ارزیابی دنبال می کنیم لازم است یا این که صرفا سنجش اثربخشی اهداف آن سازمان کفایت می کند؟
3. نیازمند ارزیابان حرفه ای هستیم- بدیهی است اجرای ارزیابی عملکرد و بهره وری نیز همانند دیگر سیستم های مدیریتی نیازمند کارشناسان حرفه ای است اما موضوع زمانی اهمیت مضاعف پیدا می کند که ما در قالب سیستم ارزیابی، ضمن ارزیابی و قضاوت در مورد عملکرد سازمان ها، به دنبال این هستیم تا نتایج ارزیابی مبنای تدوین و اجرای برنامه های بهبود قرار می گیرد. لذا چنانچه فرایند ارزیابی بدون استفاده از ارزیابان حرفه ای انجام شود نه تنها نتیجه ارزیابی قابل استناد نخواهد بود بلکه نقطه شروع سلسله برنامه های اجرایی باطل خواهد شد.
4. خروجی ارزیابی عملکرد و بهره وری بایستی مورد توجه قرار گیرد- آن چه که در تمام سیستم های ارزیابی مورد توجه است، استفاده از نتایج ارزیابی عملکرد در بهبود عملکرد سازمان هاست. به عبارت دیگر، درست است که خروجی تمام سیستم ها و مدل های ارزیابی تعیین سطح موفقیت یک سازمان در اهداف تعیین شده است اما چنانچه نتایج ارزیابی مبنایی برای تعیین برنامه های بهبود سازمانی قرار نگیرد، استفاده درستی از نتایج ارزیابی صورت نگرفته است. این مثل این است که ما در بررسی و ارزیابی سلامت خود به آسیب هایی دست پیدا بکنیم اما به دنبال بهبود آن نباشیم.

دکتر علاءالدین رفیع زاده

www.rafiezadeh.ir