آیا اصلاح نظام اداری باید جزء اولویت ­ها باشد!؟

(به بهانه انتخابات ریاست ­جمهوری دوره سیزدهم!!)

دکتر علاءالدین رفیع زاده

مقدمه- این روزها بحث انتخابات در کشور ما داغ شده و هرکدام از نامزدهای انتخابات ریاست ­جمهوری دوره سیزدهم شعارها و برنامه ­های (البته بهتر است بگوییم کشکول آرزوها) خود را ارائه می دهند. با بررسی اجمالی اغلب این شعارها و برنامه­ ها به این نتیجه می ­رسیم که اکثر آنها به درستی، ارتقای شاخص­ های اقتصادی، اجتماعی، زیربنایی و تولیدی و مواردی از این دست را که حاصل خروجی برنامه ­های عملیاتی و اجرایی در نظام اداری و اجرایی کشور هستند، بطور جدی مورد توجه قرار داده و مدعی تحقق آنها در طول دوره ریاست جمهوری خود هستند. بدیهی است تحقق این برنامه­ ها نیازمند ملزوماتی است که بدون توجه به آنها نمی­توان امیدی به تحقق آنها داشت. برای مثال؛ لازم است وضع موجود و ظرفیت ­های آن در هریک از حوزه­ ها مشخص شود، منابع مالی لازم برای تحقق آنها برآورد و به درستی تخصیص یابد، عوامل اجرایی در سطوح مختلف تمرکز خود را بر اجرای دقیق برنامه­ها قرار دهند، نظامات لازم و ساختار اجرایی کشور برای تحقق برنامه ­های اجرایی تنظیم شود و ... . اما نقطه مشترکی که  متضمن اجرای مناسب برنامه ­ها باشد، برخورداری از نظام اداری و اجرایی روان به معنی عام به عنوان بستر اجرای این برنامه­ ها است. به بیان دیگر، تقریبا در تمام مدل ­های تعالی در نظام­ های مدیریتی و برنامه­ ریزی رایج دنیا، دو گروه معیار وجود دارد. گروه اول معیارهای خروجی و نتیجه (Results) هستند، درست همانند شاخص ­هایی که در سطرهای بالا مورد بحث قرار گرفت اما برای تحقق این معیارهای نتیجه، نیازمند اصلاح و تقویت معیارهای توانمندساز ((Enablers، هستیم و بدون تقویت و اصلاح آن، خروجی موردنظر محقق نمی شود. در این یادداشت، نظام اداری و اجرایی کشور به عنوان اولین و مهم ­ترین توانمندساز در این ارتباط مورد بحث قرار گرفته و لزوم توجه و برنامه ­ریزی دقیق برای اصلاح و همراستا کردن آن با خروجی ­های برنامه توسط نامزدهای ریاست ­جمهوری تبیین می شود.

چرا نظام اداری مهم است؟-  مدیریت دولتی همواره با موضوع توسعه مرتبط بوده است و نظام­ های اداری از دیرباز با یاری بوروکراسی­ های خود به طراحی و اجرای پروژه ­های عظیم توسعه­ ای پرداخته اند. در واقع زمان پیدایی دولت ­ها، مدیریت توسعه همواره بخش جدانشدنی و میدان فعالیت امور دولتی بوده است( فقیهی و دانایی90). نظریه ­پردازان مدیریت توسعه، به نقش و اهمیت نظام اداری و بوروکراسی در ایجاد تحول در کشورها توجهی خاص داشته اند. به نظر آنها هدف ­های دوگانه توسعه اقتصادی و ملت ­سازی از طریق مداخله وسیع دولت امکان ­پذیر است و نظام اداری و بوروکراسی، دلسوزترین نهادی است که می ­تواند وظیفه پیشبرد توسعه را بر عهده بگیرد(siffin:1976). بنابراین این اندیشه که اصلاحات اداری پیش نیاز مدیریت توسعه است آن چنان بالا گرفت که برخی از صاحب ­نظران پیشنهاد کردند، توانایی­ های اداری را با هر هزینه­ای که داشته باشد باید ارتقا داد حتی اگر ارزش ­های آزادمنشانه را به خطر اندازد. به همین دلیل اسمان (Esman:1980) معتقد بود، باید توانمندی­ های نظام اداری و بوروکراسی را افزایش داد و این مستلزم تلاش برای حرفه­ ای ­تر و مستقل ­تر کردن آن است و نه نظارت بر آن.

برخی صاحب ­نظران، نظام اداری را به باند فرودگاهی تشبیه می ­کنند که قرار است هواپیما در آن نشست و برخاست کند. بدیهی است که اگر باند مذکور هموار و مناسب نباشد، چه بسا آسیب جدی به بهترین هواپیمایی که قرار است از این باند استفاده کند، خواهد زد. این مثال روشن نشان دهنده اهمیت فوق­ العاده نظام اداری است. فرض کنید رونق تولید و مانع ­زدایی در این زمینه به عنوان یکی از اهداف دولت در نظر گرفته شده است. چه زمانی این هدف محقق می شود؟ پاسخ ­ها متنوع هستند. برای مثال لازم است شروع کسب و کارها به آسانی و در کوتاه ­ترین زمان انجام شود، تمام فرایندهای مرتبط با هدف باید شفاف، روشن و قابل پایش باشد، افراد متولی بایستی براساس شایسته ­گزینی، تخصص، تعهد، دارای روحیه تحول ­گرا، پاسخگو و ... انتخاب شود، بودجه موردنیاز به درستی و بموقع تخصیص داده شود، ساختار سازمانی متناسب با هدف مورد نظر طراحی شود، منابع انسانی مرتبط با هدف، درست انتخاب شده و انگیزه لازم داشته باشند، نظام پرداخت متناسب با عملکرد تنظیم شود، نظام ارزیابی دقیق طراحی و اجرا شود و ... . همانطور که ملاحظه می ­شود، تمام پاسخ­ های فرضی در چارچوب نظام اداری تعریف می­شود که اگر بدرستی طراحی و اجرا نشود، بدیهی است تبدیل به بزرگترین مانع در جهت تحقق هدف مورد نظر می شود.

اما نکته ­ای که نباید از آن غافل شد این است که، اصلاح نظام اداری به آسانی اصلاح باند فرودگاه نبوده و بسیار پیچیده است. مطالعه انجام شده در بانک جهانی نشان می ­دهد از سال 1980 تا 1997 تنها 33 درصد پروژه های اصلاح خدمات عمومی موفق بوده است. هیدن(Hyden’s model). یک مدل چهار سطحی را مطرح می کند و استدلال می­کند که هریک از چهار سطح، هر کدام موانعی را به نوبه خود در موفقیت برنامه­ های اصلاح نظام اداری ایجاد می ­نمایند. این چهار سطح عبارتند از:

 تجربه برخی کشورها از جمله مالزی در این زمینه قابل توجه می ­باشد که بحث در مورد آن در قالب این یادداشت امکان­پذیر نیست ولی به عنوان مثال مالزی در برنامه ­های اصلاح، به موضوع پرداخت بر مبنای عملکرد توجه ویژه ای داشتند و از این طریق قدرت اجرایی برنامه ­ها را به طور چشم ­گیری ارتقا داد. همانطور که اشاره شد، در هر چهار سطح عوامل مختلفی وجود دارد که در اصلاح و تحول موفقیت ­آمیز، تاثیرگذار است. اما مطالعات مختلف نشان می­ دهد که محدودیت سیاسی در صدر موانع قرار دارد. دسته­ بندی مشکلات موجود در این زمینه از دیدگاه بانک جهانی در جدول زیر خلاصه شده است.

همان ­طور که مشاهده می­ شود، سه مشکل اول که درصدهای زیادی را به خود اختصاص داده­اند، در سطح کلان سیاسی(متا) مطرح هستند.

جمع­ بندی- نظام اداری روان، نه تنها به عنوان بستر توسعه و تضمین کننده اجرای برنامه ­های توسعه مطرح است بلکه به گفته برخی نظریه­ پردازان مثل لیپسکی (Lipsky) نقش مهمی را در میزان اعتماد مردم به حاکمیت دارد. لذا ضمن اشاره به این نکته که در سال­های اخیر اقدامات خوبی در تمام سطوح صورت گرفته که اشاره به جزئیات آن در این مجال ممکن نیست و در گزارش­های رسمی منتشر شده است(برای مطالعه اجمالی اینجا کلیک نمایید). توجه به نکات زیر در ادامه مسیر ضروری است:

1-اصرار بر انجام برنامه ­های تخصصی دستگاه ­ها برای تحقق اهداف تخصصی بدون توجه و اصلاح نظام اداری، همانند استفاده از تبر کند برای قطع یک درخت است (زمان ­بر و انرژی ­بر است).

2-درست است که توجه به اصلاح نظام اداری در تمام سطوح مدیریتی مهم و ضروری است اما نقطه شروع و رمز موفقیت در سطح اول (سطح متا) قرار دارد. لذا ضروری است مورد توجه نامزدها و رییس جمهور محترم آینده باشد.

3- ایجاد تحول در نظام اداری در مرحله اول نیازمند تصمیم و اراده واقعی برای انجام اصلاح در سطوح مختلف تصمیم گیری و اجرایی بوده و در مرحله دوم تدوین برنامه دقیق اجرایی است.

4- برای مطالعه بیشتر به یادداشت قبلی از اینجا مراجعه نمایید.

معرفی منابع برای مطالعه بیشتر:

فقیهی، ابوالحسن و دانایی فرد حسن(1390)، بوروکراسی و توسعه در ایران، تهران، انتشارات دانشگاه امام صادق(ع)

Siffin, Wiliam J. (1979). Two Decades of public Administartion in Developing Countries. Public Adminisatratin Review v.36 No.1 pp.62-64

Milton J. Esaman. (1980). Development Assistance in public Administration, public Administration Review v.40 No.5 p.426

Lipsky Michael (1980) Street-Level Bureaucracy: The Critical Role of Street-Level Bureaucrats

دکتر علاءالدین رفیع زاده

www.rafiezadeh.ir